为了掌握全市法院受理的土地权属纠纷、山林权属纠纷、水利权属纠纷（简称“三大纠纷”）案件情况，审理过程中存在的问题，制定相应的对策，更好地处理好“三大纠纷”案件，保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议。防城港市法院，近期对“三大纠纷”案件情况进行了专题调研，分析了存在问题，提出了相应对策。

　　一、防城港市“三大纠纷”案件审判工作现状

　　2011年12月21日至2013年6月20日期间，全市两级法院共受理“三大纠纷”案件151件，审结126件，结案率83.44%，其中土地权属纠纷98件，山林权属纠纷50件，水利权属纠纷3件；已结的126件案中，维持行政机关处理决定113件，撤销行政机关处理决定11件，经法院协调处理原告撤诉2件。当事人不服提起上诉81件，占“三大纠纷”审结案件总数的64.29%；审结73件，其中二审判决维持原判68件，占上诉案件审结总数的 93.15%；改判5件，占上诉案件审结总数的6.85 %。

　　二、防城港市“三大纠纷”案件审判工作面临的主要问题

　　近年来，防城港市两级法院虽然审理了大量“三大纠纷”案件，解决了不少矛盾纠纷，但是还面临着许多问题。

　　（一）化解“三大纠纷”的长效机制尚不健全。

“三大纠纷”案件复杂程度越来越高，相当一部分案件涉及原告人数众多，当事人抵触情绪强烈。对这些案件的处理必须兼顾法律效果和社会效果，力求案结事了。但政府的处理决定有时具有局限性，难以做到当事人诉求利益的平衡，当事人诉至法院后，法院行政审判职能局限于对行政行为的合法性审查，妥善化解行政争议的制度性保障缺乏、方法不多。法院在积极探索采取协调和其他裁判方式解决“三大纠纷”时，又往往得不到人民群众甚至是行政机关的理解和支持，政府和法院共同化解“三大纠纷”的长效机制尚不健全。

　　（二）误解人民法院是最终解决“三大纠纷”的机关。

政府是调处“三大纠纷”的职责部门，司法审判只是对政府调处“三大纠纷”的合法性进行审查。对政府的处理决定，维持也好，撤销也罢，并不能最终解决实质的权益纠纷，实质的权益纠纷最终还得依靠政府来解决。然而，在实践中，有的单位和个人误以为人民法院是最终解决“三大纠纷”的职责部门，而个别政府部门有时候不下功夫来妥善调处“三大纠纷”，一下决定了之，把当事人推向诉讼。老百姓也误以为“三大纠纷”必须要到法院来处理才能最终得以解决，所以不配合政府的调处，也不尊重政府的调处，一味地等到法院进行行政诉讼，而法院又没有对纠纷的最终处理权，导致处理了又诉讼，撤销了又重来，维持了又再审，执行了就抗拒或上访等恶性循环。

　　（三）作出处理决定难度大。

　　“三大纠纷”都是历经几个历史时期的老纠纷、老矛盾，不容易处理。处理时必须以土改、合作化、“三包四固定”、“林业三定”等历史时期的划分登记为依据，而当时参与这些时期工作的老同志大都已作古，证人缺失，历史资料也残缺不全，政府取证难度大，有时处理决定缺乏相应的证据支撑，要准确作出处理决定难度更大。

　　（四）法律法规的规定不够完善。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地所有权和使用权发生争议，由人民政府处理，不服政府处理决定的，向人民法院起诉……”但没有明确规定由谁掌握最终决定权。如有些土地纠纷，人民政府处理后，当事人不服，起诉到人民法院，人民法院审判后裁判由人民政府重新处理；人民政府再处理，当事人又不服，再起诉，人民法院又裁判由人民政府重新处理。这样反反复复，使当事人费财又费力，到头来土地纠纷却仍然未能得到解决。

　　（五）行政首长不愿出庭应诉，不利于问题解决。

　　防城港市两级法院开展“三大纠纷”案件审判工作中，行政机关出庭应诉总的来说是积极的，但大都是行政首长委托代理人出庭应诉，行政机关首长几乎没有亲自出庭参加应诉的，这是防城港市“三大纠纷”案件审判工作中不足的一个方面。这一问题，在每一年度的行政案件司法审查情况报告（即行政审判白皮书）中均有数据体现。存在这种现象，究其原因主要是作出被诉具体行政行为的行政机关“一把手”认为与普通老百姓对簿公堂有失身份，加上害怕败诉，爱面子，因而不愿出庭。

　　（六）审判力量严重不足，致使审判效率不高，质量难保证。

随着农村经济的发展，“三大纠纷”案件不断增多，审判任务繁重，但一些法院领导对“三大纠纷”审判的地位和作用还缺乏足够的认识，行政审判人员调动频繁，审判队伍不够稳定，上级法院关于行政审判组织、人员保障等方面的明确要求还没有完全落实到位。如港口区、防城区、上思县人民法院行政庭仅有2人，东兴市法院行政庭仅有1人，案多人少的矛盾十分突出。

　　三、进一步做好“三大纠纷”案件审判工作的对策和建议

　　（一）要进一步提高认识，切实增强做好“三大纠纷”案件审判工作的责任感和使命感。

　　两级法院的领导特别是“一把手”，要进一步提高对“三大纠纷”案件审判工作重要地位和作用的认识。要坚决克服对“三大纠纷”案件审判工作认识不深、重视不够、抓得不紧，甚至把“三大纠纷”案件审判工作当作包袱的错误倾向。要关心和重视“三大纠纷”案件审判工作，加强与行政机关的协调沟通。要为“三大纠纷”案件审判工作配备足够的高素质的审判人员，不断研究解决“三大纠纷”案件审判工作中的困难和问题，帮助排除工作中的压力和干扰，创造良好的工作条件和环境。

　　（二）要依法受理“三大纠纷”案件，保障行政诉讼当事人诉权。

　　两级法院要依法及时受理“三大纠纷”案件，积极引导群众通过理性、合法的方式表达诉求，不随意限缩受案范围、增设受理条件。要坚决抵制对“三大纠纷”案件受理的非正常干预，杜绝将“三大纠纷”案件拒之门外。同时，要进一步加强调研分析，统一原告诉权方面的把握尺度，处理好保护当事人诉权和实体化解行政争议的关系，规范不予受理和驳回起诉的审查程序，做到既充分保护当事人诉权，又引导当事人选择正确的救济途径。另外，还要着力抓好民本司法，强化便民措施，尝试“三大纠纷”审判简易程序，方便群众诉讼。

　　（三）要以互动联动为重点，积极促进行政机关规范和创新管理方式。

　　法院和政府的职责分工虽然不同，但追求法治、促进和谐的总体目标是一致的。为此，两级法院除了要依法审判好“三大纠纷”案件外，还要采取多项举措拓展审判职能，做好延伸工作，加强司法和行政的良性互动，促进行政机关依法行政水平不断提高。一是要建立行政复议和行政审判联席会议制度。两级法院与两级政府要定期共同召集法院行政庭、政府法制办及司法局、国土局、林业局、水利局、公安局等行政部门负责人召开会议，建立健全行政复议与行政审判联席会议制度，对疑难问题进行专题研讨，并以会议纪要的形式确定达成的共识。二是要主动报送“三大纠纷”案件审判工作情况。两级法院每年要向党委、政府主要领导报送“三大纠纷”案件审判工作情况分析报告，梳理“三大纠纷”案件审判工作基本情况，反映典型行政违法案件，指出行政机关在应诉中存在的突出问题，提出整改意见。三是要积极开展司法建议工作。两级法院要就审判“三大纠纷”案件中发现的行政行为瑕疵和问题，向有关部门通报，提出整改建议，并要求书面回复。

　　（四）要以“案结、事了、人和”为目标，妥善化解“三大纠纷”。

　　两级法院在“三大纠纷”案件审判中，要转变司法理念，坚持以人为本，强化对“三大纠纷”案件的综合处理能力，着力从解决行政案件“两高一低”（即上诉率高、申诉率高和服判息诉率低）的问题入手。在充分发挥行政审判保护公民、法人和其他组织合法权益，监督和促进行政机关依法行使职权，公正高效审理每一起“三大纠纷”案件的同时，大力弘扬“和为贵”的传统文化，坚持把协调和解作为化解矛盾纠纷的首选途径。另外，要考虑从源头上预防和减少涉诉信访问题。要着眼于预防社会矛盾，建立健全“三大纠纷”排查化解机制，及时对“三大纠纷”案件可能导致的社会稳定风险进行评估和通报。

　　（五）要建立健全行政机关首长出庭应诉制度，树立良好法治政府形象。

　　行政机关首长出庭应诉是推进法治政府建设，法治化进步的一个重要标志，是中国共产党密切联系群众工作作风的具体体现，也是一个地方法治环境良好、制度优良、政府执政能力强的重要表征。因此，建议市人大常委会、市人民政府制定出台《行政机关首长出庭应诉暂行办法》，并将出庭应诉情况与行政首长工作考核挂钩，纳入年度依法行政工作考核范围。两级法院要配合政府落实好这项工作，及时梳理好应当由行政机关首长出庭的“三大纠纷”案件，书面通知他们参加诉讼，并向人大和政府通报行政机关负责人出庭情况。行政首长要通过出庭应诉，进一步了解行政审判的特点，了解本部门执法情况和执法水平，从而重视行政执法，提高执法水平，促进行政机关依法行政。

　　（六）要继续积极争取党委的领导和人大的监督，进一步优化行政审判司法环境。

　　两级法院要紧紧依靠党委的领导和人大的监督，切实解决“三大纠纷”问题。对于干预、阻碍人民法院受理、审判和执行“三大纠纷”案件的行为，要及时向各级纪检监察机关通报情况，取得支持。要积极推进“三大纠纷”案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审判的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审判“三大纠纷”案件提供制度保障。要将邀请人大代表、政协委员旁听庭审以及人民陪审员参加“三大纠纷”案件审判有机结合起来，加深社会各界对行政诉讼的认识和理解，扩大“三大纠纷”审判的法律效果和社会效果。

　　（七）要以行政审判队伍建设为关键，深入推进公正廉洁司法。

　　两级法院要组织法官深入开展社会主义法治理念、“人民法官为人民”和“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观等主题教育实践活动，端正司法理念，强化责任意识，激发工作积极性。要加大教育培训的力度，切实增强行政审判法官服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审活动的能力、群众工作的能力、裁判文书制作的能力和调查研究的能力。要推进“阳光审判”，增强“三大纠纷”审判工作透明度，依法强化“三大纠纷”审判各个环节的公开公正。要开展廉政警示教育，确保行政审判队伍清正廉洁。

　　按照“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”的工作要求，依法审理各类“三大纠纷”行政案件，积极推进依法治市进程，为全市社会稳定和经济发展起到积极的促进作用。