【内容摘要】

　　人民法院是社会管理的重要主体，既是社会管理的参与者，又是社会管理的推动者。本文通过对能动司法推进社会管理创新的工作重点进行阐述，并对上思县人民法院的成功典型做法进行分析比较，提出人民法院参与社会管理的优化模型和路径选择，创新基层社会管理的理念、运行机制和管理体制，促进社会和谐稳定。

　　【关键词】能动司法； 社会管理创新；　大调解；　无诉村屯

　　如何加强和创新社会管理工作，是当前巩固我党执政地位、促进国家长治久安和人民安居乐业的重要命题。当前，党和国家在不同的社会环境下不断地探索和创新社会管理模式。立法、行政、司法机关分别以不同的方式履行各自的社会管理职责，司法成为社会管理不可或缺的重要力量。人民法院承担着裁断纠纷、制裁违规、示范规则的职责,对推进社会管理创新起着不可替代的作用。

　　一、明确能动司法推进社会管理创新的工作重点

　　（一）以定纷止争调和矛盾纠纷，为社会管理创新打牢基础。

　　以能动司法打牢社会管理创新基础，一是要建立完善矛盾预警处置机制。对案件信访倾向、当事人过激行为、群体性纠纷可能性进行风险评估；对敏感案件、重点案件提前制定处置预案，妥善采取应对措施，及时消除不稳定隐患。二是要构建“三全”调解格局。围绕以调解化矛盾的目标，落实全程调解，将调解贯彻到立案、审判、执行、信访各环节中；落实全面调解，在民商事、刑事附带民事和行政赔偿诉讼案件中积极运用调解手段化解争端；落实全员调解，办案人员深入社区、乡镇、街道、工厂开展就地调解，邀请当地居委会、社区、乡镇基层调解干部参与调解。三是加强“诉调对接”平台。建立联动调解工作网络，注重联合多方力量共同化解矛盾，对涉及面广、矛盾突出的突发性、群体性案件，联合公安、信访、劳保、工商等行政执法部门及乡镇党委、政府组成联动，形成合力。

　　（二）以审判活动规范社会秩序，为社会管理创新保驾护航。

　　以能动司法为社会管理创新提供司法保障，一是要充分运用司法审判手段。发挥审判职能，妥善审理、执行好各类案件；积极开展巡回审判工作，在开展和谐共建地区设立巡回审判法庭或联系点，对当地案件就地开庭、就地调解，方便群众诉讼，增强司法效果。二是探索建立流动人员的案件审理机制。加大对流动人口的司法保护力度，灵活采取多种审判方式，优先审理，及时裁判，为流动人口提供诉讼便利，切实维护城市城镇化进程中失地农民的合法权益。三是要加强工作监督。落实好人民陪审员制度、深化司法公开、完善民意沟通机制、畅通接受监督渠道等措施，使法院的司法机制、审判方式和工作作风更加适应社会管理创新的要求。

　　（三）以司法创新服务经济发展，为社会管理创新搭建平台。

　　以能动司法为社会管理创新搭建经济发展平台，一是要加强送法服务。针对本辖区重大经济项目，为地方政府部门、建设部门、招商部门把好诉讼风险关、法律服务关和司法保障关。二是搭建联系企业新机制。充分发挥行业主管部门、行业协会、商会等部门的桥梁和辐射作用，及时了解企业在结构调整过程中的司法需求，开展法律讲座、法律咨询、寄送典型案例和风险提示等司法服务工作，帮助企业提高依法经营管理的能力。三是加强信息分析研判的深度。及时归纳企业生产经营中遇到的共性法律问题，及时形成调查分析报告、司法建议、风险提示、典型案件等，为社会管理决策提供重要依据。

　　当然，强调能动司法推进社会管理创新，要防止二种片面认识，既不能“无所作为”，也不可“全面包揽”。要把握好一个“度”，既要充分发挥人民法院参与社会管理创新的职能作用，更要坚持公正司法，将政治意识、大局意识和责任意识贯彻落实到司法审判工作的每一个环节，绝不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定，破坏法律的严肃性和统一性的行为。为此，要结合法院工作实际，找准切入点，在能动司法中实现社会管理的创新，在实现社会管理创新中彰显法院地位和作用。

　　二、能动司法推动社会管理创新的典型

　　广西壮族自治区上思县是一个国家级贫困农业县。前几年，这里上访案件居高不下，大量的进京、赴省上访以及到市县缠访闹访事件不断发生，该院因此开展实施“联动大调解”工作机制和“无诉村屯、社区”创建活动。派法官驻村驻屯，驻村法官承担十大职责，他们不但当审判员，还当调解员、信息员、宣传员、联络员等等，更好地实现了便民、利民和为民，最大限度地实现了人民群众的利益，最终达到案结事了。上思县法院的有益探索改变了当下时有存在的浮躁司法作风，破解了涉法涉诉信访多、执行难、打官司难等长期困扰司法实践的一些难题，直接拉近了法律与乡土、法治与人情、法官与群众的距离，找到了政法工作走群众路线，实现司法公正与效率的切入点，同时也走出了一条既依法维稳，又兼顾情理的新时期维护基层社会稳定的新路子。这是对我国优秀司法传统的继承和回归，是司法的专业化与大众化结合的新模式。

　　（一）努力构建大调解工作格局

　　 1.全面启动，不断巩固深化阶段。

　　2008年初，影响社会和谐稳定的群体性诉讼和涉诉信访案件大量增加。面对新的挑战，上思县法院党组作出了加强调解工作，争取县委、县政府的支持，开展“争创一流大调解活动”的决定，制定了《关于开展联动调解工作实施方案》，把调解作为化解矛盾纠纷、实现案结事了、维护社会和谐稳定的重要手段和更高层次、更高水平的审判方式大力推广应用。

　　为整合各方面资源，构建多方联动大调解格局，形成全社会共同参与调解的局面，2009年县法院先后与10多个单位沟通协调，努力构建劳动争议、征地拆迁补偿纠纷、交通事故纠纷、医患纠纷等多方联动大调解工作机制。在此基础上，院党组专题向县委政法委报送了《构建多方联动大调解工作机制推动会的报告》，不断推进大调解活动向广度和深度发展。

　　 在大调解工作格局初步形成后，县法院着眼于转变观念和体制机制创新，从四个方面推进了巩固深化工作。一是在认识定位上，把大调解工作作为依靠法律推进社会管理、构建矛盾纠纷解决机制的重要组成部分，作为积极参与社会管理创新的重要抓手，进一步提高了认识，加强了领导。二是在组织措施上，创设“诉讼服务中心”和“诉前调解工作室”等，并配合街镇、公安、司法行政等基层政权组织，主动参与人民调解、行政调解及社区矫正、法制宣传教育等社会综治活动，形成了“依托诉讼服务中心，法院内外协同，全员全方位参与，综合化解矛盾纠纷”的参与社会管理新机制。三是在制度建设上，围绕诉前调解、诉与非诉对接、诉讼调解、执行和解、行政协调等建立了一整套制度措施。四是在队伍建设上，切实加强了教育培训的针对性和实效性。先后举办了讲座和调解培训班，选派调解经验丰富的法官参加授课，传授调解方法和技巧；开展多种形式的调解工作经验交流和岗位大练兵活动，提高了广大法官的调解意识、调解能力和水平。

　　2.探索创新，不断加强完善阶段。

　　首先，县法院先后与工会、县人力资源和社会保障局、县司法局座谈协调，构建了劳动争议纠纷四方联动调解解决机制；与县司法局、基层政权组织建立诉前联合调解工作机制，强化与人民调解工作的衔接配合；与县政府法制办及县国土资源和房屋管理局等建立协调化解行政纠纷机制，妥善化解征地拆迁等行政争议；与县卫生局建立了医疗纠纷协调机制，妥善化解医患纠纷。

　　其次，加强完善两方面工作： 一是依法指导支持人民调解组织的工作。通过设立巡回审判庭、联调工作站和调解室等，吸收街道干部、下片民警、人民陪审员和人民调解员共同调处简易纠纷；指定法官负责对人民调解进行指导、培训；抽调经验丰富的法官参与乡镇村的基层调解网络；二是支持配合行政机关和社会组织调处行政和民商事纠纷。法院联合行政机关、社会组织建立协调制度，在行政部门设立“协调室”，采用信息反馈、司法建议、研究指导解决典型案件等方式，支持配合相关单位处理相关案件；建立以法院、公安局、司法局、信访办为基础，吸收街镇相关部门参加，将司法调解与人民调解、行政调解和信访调解相结合的“四位一体、三调联动机制”。

　　多方联动大调解格局的形成，整合了法院与行政机关和社会组织的资源，初步形成了覆盖全县范围的大调解工作网络，这既是社会管理创新的具体实践，也为社会矛盾化解奠定了坚实的组织和工作基础。

　　（二）“无诉村屯、社区”的创建

　　为进一步深化社会创新管理，有效提升群众安全感、满意度，维护社会和谐稳定，促进经济平稳较快发展。2012年，上思法院以区党委开展“九大和谐建设”为契机，深入贯彻落实全区法院院长会议精神，积极探索适合辖区社会矛盾纠纷排查、化解新举措、新路子，经过精心组织，周密部署，决定开展“无诉村屯、社区”创建工作，通过整合社会有利资源进行联心、联手、联动，采取早发现、早介入、早化解的能动工作模式，力争在进入诉讼程序之前把社会矛盾纠纷化解在萌芽、在基层，最终实现“小纠纷不出组，大矛盾不出村、不出社区”的目标，从而把农村、社区基层建设和管理引入规范化、法治化、长效化轨道。该活动意义深远，具有明确的针对性和切实的可行性，县委、县政府高度重视，决定将“无诉村屯、社区”创建工作引向全县的高度进行全面推广，把“无诉村屯、社区”作为一项维稳工程、民生工程进行重点打造。

2012年6月20日，在上思县委、县政府的大力支持和县法院的积极推动下，全县“无诉村屯、社区”创建工作动员会隆重举行，上思县人民政府县长、县委政法委书记与会亲自作动员部署，该县8个乡镇先后进行表态发言并与县委、县政府签订责任状。该会议的召开正式吹响了全县范围内创建“无诉村屯、社区”的冲锋号角。　　

　　该创建工作主要分动员部署阶段、试点实施阶段、全面推进阶段三个阶段进行开展，同时通过继续深化推行三调联动机制、构建矛盾纠纷化解平台、建立健全人民调解组织、强化法律培训指导等措施，力争年内在各乡镇实现一个以上“无诉村屯”或“无诉社区”，条件成熟的乡镇逐步实现整个乡镇“无诉讼”，并以点带面全面铺开，进而在全县逐步实现所有村屯、社区 “无诉讼”的创建目标。

　 （三）主要成效

通过积极构建大调解工作格局和“无诉村屯、社区”的创建，不断深化参与社会矛盾纠纷解决机制，取得了明显成效。

　　1.搭建了能动司法的平台，初步扭转了法院工作的被动局面

随着大调解工作联动机制的建立和“无诉村屯、社区”的创建工作的开展，诉讼服务中心、诉讼服务站，调解室、巡回法庭等机构的设置，人员的配备，在法院与社会管理部门之间搭建起了沟通互动平台，使司法资源和行政资源、社会资源有机结合，大量矛盾纠纷在诉前能及时预警、及时化解；必须进入诉讼程序的案件，由于事先掌握了动态，指导相关机关规范了处理程序、固定了证据，为裁判和执行有了基础，收到了事半功倍的成效。

　　2.缓解了法院收案和上诉、申诉、信访大幅上升的势头

通过构建大调解工作格局以及创建“无诉村屯、社区”，在诉前化解和诉讼调解上下功夫，大量矛盾纠纷化解在诉前和萌芽状态，化解在诉讼程序中，法院受理的案件和缠诉缠访猛涨趋势有所缓解。

　　3.法院的机构设置和人员配置日趋科学合理

为适应大调解工作格局及创建“无诉村屯、社区”的实际需要，法院设立了专项巡回法庭、调解室、联调工作站、诉讼服务中心等。随着这些机构的设立，相应调整人员配置，充实了做接待、诉前调解、协调相关部门化解纠纷和诉与非诉对接等侧重社会性工作的人员力量，使更多的审判力量投入基层和一线，面对面做化解矛盾、维护稳定的工作。

　　（四）存在的问题

　　虽然我们围绕职能认真开展调解化解矛盾工作，取得了初步成效，但是在与其它单位对接和联动方面还存在一些薄弱环节，影响效果。应对新形势下矛盾纠纷的新情况新特点，调解工作机制还存在许多缺陷，问题主要集中体现在以下方面：

　　一是调解人员水平偏低。调解人员的政策业务水平和群众工作能力是做好调解工作的重要基础，现实中对“三调”工作人员的专业培训基很少，有的是指定相关单位的相关人员兼职，造成调解队伍整体素质不高，业务能力不强，从而直接影响了调解工作的质量和效果。

　　二是诉与非诉衔接不到位。调解不是万能的，对于调解结案效果不好或者当事人坚持不同意调解的纠纷，要保障当事人的诉权，及时引导立案审理解决。

　　三是资源整合不够到位。由于相互衔接配合的责任意识还不够，一些复杂矛盾纠纷，如食品安全纠纷、房屋拆迁纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。但由于相关部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，加之“三调联动”的衔接和责任履行机制不够健全完善，存在推诿、拖延等现象，影响了工作的整体推进。

　　四、全面推广前的完善建议

　　（一）完善矛盾纠纷排查防范机制

　　首先，做好纠纷信息排查工作。整合政法综治、司法人民调解与信访的有效资源，明确“村民小组（楼栋）信息员---村（社区）人民调解委员会---乡司法所、综治办---县政法委、县司法局”四个层级的纠纷信息排查快报体系。对矛盾纠纷的排查与解决，既要按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，还要从方便当事人角度考虑，各调解委员会和有行政调解职能的部门对当事人提出的属本调委会、本部门受理范围的调解申请均应受理调解；对不属于本调委会、本部门受理范围的，应当清楚地告知当事人到有关部门申请解决，同时，还要对当事人将去申请纠纷调解的调委会、部门履行通告义务。按照各部门的职责分工落实好矛盾纠纷的逐级排查上报工作。

　　其次，制定联合排查例会制度和复杂疑难纠纷分析讨论、联合调处制度。建议由县政法委牵头，定期组织相关部门联合召开排查例会，对各类矛盾纠纷及其苗头进行综合分析梳理；对复杂疑难纠纷进行讨论并研究制定调处方案；对需要联动相关部门共同调解解决的矛盾纠纷进行协调部署，并组织实施。

　　（二）要准确定位法院参与诉前工作的性质和作用，防止等案上门或者包办代替。

人民法院的诉前工作，本质上属于诉讼法规定的“教育公民遵守法律”、“指导人民调解”的性质，法院从事诉前工作的机构、人员，是诉讼程序和非诉程序的平台和交汇点，其作用应该明确在三个方面：一是对人民调解员和相关机关、社会组织工作人员进行培训、指导，帮助他们提高依法化解纠纷的能力 ，或者协助他们解决难度较大的纠纷，使大量矛盾在非诉程序得到化解；二是对寻求司法救济的当事人进行法制宣传教育和指导帮助，促使他们自行解决争议，预防和减少诉讼；三是做好诉与非诉的衔接工作。因此，法院的诉前工作，必须定位在“宣传教育、指导帮助”和搞好诉与非诉的对接上。既要坚持能动司法、积极作为、在化解矛盾纠纷中发挥应有作用，又要严格依法，不越俎代庖。

　　（三）完善人民调解指导员工作机制

　　为提高人民调解员预防纠纷、止纷息争的能力的，要充分发挥人民法院的指导作用，完善人民调解指导员工作机制。一是选派具有丰富民事审判经验的法官担任人民调解指导员，指导人民调解工作。二要主动配合司法行政部门做好对人民调解员的业务培训，促进调解人员对法律法规知识和调解方法技巧的掌握；三是应司法行政部门的邀请，派人现场指导或亲自参加一些具体纠纷事项的调解活动，向人民调解员宣讲法律的有关规定，并就调解的方式、方法进行指导；四是对一些典型案件，法院可以到各乡镇（街道）、村（居）委员会就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。五是对疑难案件进行会诊和研讨。人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。对疑难案件的共同研讨，，既开拓人民调解员的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。从体制机制上强化人民法院参与社会矛盾化解的功能

　　（四）建立健全诉与非诉对接机制

为依法支持配合人民调解组织和行政机关、相关社会组织诉前化解矛盾纠纷，同时将诉外未能化解或者未能了结的争议及时导入司法程序，法院应采取三项措施。一是对在繁简分流阶段当事人选择诉讼的案件，或者诉前调处不成，一方当事人向法院起诉的，依法及时受理。二是对人民调解组织、行政调解、联合调解工作站等调解成功的案件，当事人要求赋予和解协议强制执行力的，由法院审查后对调解协议作出裁定，从而赋予其司法效力。这些做法既为社会组织化解矛盾纠纷提供了司法支撑，也畅通了诉与非诉对接渠道，保障了社会矛盾纠纷的及时有效化解。

　　 (五）加强“三调联动”工作

　　人民调解、行政调解和司法调解在事件不同的阶段有不同的功能和作用，加强调解工作的相互衔接和配合，实现联调联动，可以在最短的时间内用最节省的资源解决问题。　

　　一是建立调解案件登记制度。在开展人民调解过程中，对各类矛盾纠纷包括调解、处理、结果等情况进行登记，对无法通过人民调解处理的案件，及时将登记记录报送具体行政调解机关或司法机关，行政机关和司法机关及时衔接，研究处理问题，及时调解化解矛盾。通过行政调解还无法达成调解议的，行政调解机关应及时将案件情况通报司法机关，使司法机关能及时了解和掌握相关情况，对双方当事人进行庭前调解，尽可能不使矛盾激化。

　　二是建立调解网络信息共享机制。充分发挥社会治安综合治理机构的协调职能，加大各职能部门参与镇街、村居调解网络的力度，形成一个统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制。最终实现受理行政调解、司法调解案件时，相关部门能够快速通过调解网络在第一时间内掌握案件发生的因由、动向，能做出科学的判断。

　　三是逐步建立健全联合调解工作室。例如现在上思县法院已与公安派出所建立的“警法联动调解室”、与司法局建立的“人民调解工作室”，与工商局建立“消费纠纷联调室”，均取得了良好的效果。近年来因医患纠纷、征地拆迁、劳动争议等引发冲突呈多发态势，应借鉴“警法联动调解室”、“人民调解工作室”、 “消费纠纷联调室”引入第三方调解有效化解社会矛盾的经验，在卫生医疗、国土资源、劳动部门等领域建立“行业性调解委员会”，聘任行业专家、律师、人民调解员等建立专家调解员库，就行业纠纷进行调解，逐步与医疗卫生部门建立“医患纠纷调解室”，与国土部门建立“征地纠纷调解室”，与劳动部门建立“劳动争议调解室”，联合调处，及时化解，将纠纷消灭在萌芽之中，避免纠纷处置不当、不及时，引发大量的群体性事件和群众上访案件的发生。

　　四是适时建立矛盾纠纷调解服务中心及配套制度。建立矛盾纠纷调解服务中心是完善整个联动大调解体系的核心环节。中心内设三科，“三科”包括综合科，负责中心综合协调、信息调研、后勤保障等工作，人员构成主要由政法委、综治办委派。接访科，负责群众来电来信来访的接待、登记和受理矛盾纠纷工作，人员构成主要由信访局委派。调处科，负责矛盾纠纷的调解、分流、督查工作，定期组织开展全县矛盾纠纷排查工作，人员构成主要由司法局委派。同时不断建立调处配套制度，与法律服务热线配套，与律师参与配套，与公证确认配套，与法律援助配套，与法制教育配套，切实为群众提供便利、及时、全面的调解服务。　

　　（六）建立健全调解激励机制

　　为强化法官多渠道、多环节、多形式联动化解矛盾纠纷的意识，扭转轻诉前工作、轻调解的现象，形成有利于推进法官开展大调解工作的内在动力，法院应把诉前化解和诉中调解业绩作为考核审判工作的重要内容，纳入审判管理和法官执法业绩档案，与职级晋升和创先评优挂钩。同时，建立业务部门调解工作月通报和法院调解工作集中展示制度。从而做到思想、目标、机构、措施四到位，形成有利于促进调解工作的激励机制，调动广大法官参加调解工作的积极性和主动性。

　　 结束语

　　多元纠纷化解模式在化解社会矛盾的作用日益显现，能动司法已渐渐成为人民法院参与社会管理的有效法宝。在推进社会管理创新的过程中，通过推进司法审判资源的社会共享，彰显司法的引导、规范、教育功能，促进社会治理的健全完善。人民法院只有坚持能动司法，才能掌握司法审判工作的主动权，有效化解社会矛盾纠纷；才能促进影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的解决，预防和减少矛盾纠纷的发生；才能不断提高人民群众满意度，提升人民法院社会管理工作的公信力和权威性。

　　　　　　　　　　　　　　

　　参考文献

　　[1]沈恒斌主编:《多元化纠纷解决机制原理与实务》，厦门大学出版社，2005年版。

　　[2]吴卫军、樊斌等:《现状与走向:和谐社会视野中的纠纷解决机制》，中国检察出版社，2006年12月版。

　　[3]何兵主编:《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社，2007年2月版。

　　[4]吕安兴、徐清字:《社会矛盾纠纷大调解机制的理论思考》，《江海纵横》2005年第4期。

　　[5]陈斌:《构建和谐社会的成功探索—南通市建立社会矛盾纠纷大调解机制的实践与思考》，《唯实》2007年第1期。