支付令是人民法院根据债权人提出的要求债务人给付一定金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如债务人在法定期限内不提出异议，债权人可根据支付令申请直接进入履行或执行程序，其效力与判决书相同。申请支付令不需要经过法院的审理程序，具有快捷、便利、成本低等特点和优势。

　　目前防城港市法院的案件数量不断攀升，然而由于各方面的原因法官人数不增反降，如何能解决防城港市法院案多人少的困境，防城港中院对该市法院支付令使用情况进行调研，从支付令入手探索解决案多人少矛盾的机制。

　　一、防城港市法院系统支付令使用情况的现状

　　民事诉讼法设立支付令这项督促程序是为适应社会市场的需求，同时也是减少当事人诉累，降低诉讼成本，减轻法院工作压力，提高法院诉讼效率而生。然而在审判实践中，该督促程序使用起来却是形同虚设，甚少被使用，支付令没有真正发挥的应有的作用，防城港市法院支付令使用的数量也是很少，例如：2012年，全市法院一审民事案件3639件，以支付令处理的民事案件0件；2013年，全市法院一审民事案件4486件，以支付令处理的民事案件1件，占一审民事案件的0.02%；2014年，全市法院一审民事案件5497件，以支付令处理的民事案件6件，占一审民事案件的0.11%；2015年1-10月，全市法院一审民事案件5616件，以支付令处理的民事案件0件；支付令程序使用情况很不理想，没有真正达到高效、快速地解决纠纷的目的，亦违背了立法者初衷。

　　二、支付令使用的困境及存在的问题

　　（一）宣传工作不到位，申请人不懂得使用该程序。在普通老百姓的观念中，打官司一定是对簿公堂，由于对法律知识的了解有限，普法宣传又不到位，加之在立案阶段法官没有进行引导，一般债权人不清楚或者不知道使用支付令这一督促程序。其次，委托代理人（律师）虽了解该程序，但支付令无需开庭，委托代理人（律师）担心无法体现其劳务价值，基于其收取代理费等自身利益的考虑，甚少提醒被代理人使用该程序，也是原因之一。

　　（二）受送达方式的制约。按照法律规定，支付令要能够送达债务人，这里所说的送达是指直接送达，支付令的送达不能适用公告送达的方式。在两种情况下，应视为支付令不能送达：一是债务人下落不明，需要采用公告方式才能送达的；二是债务人不在中国领域内居住的，情况比较复杂，不符合督促程序迅速简便地处理纠纷的立法原意。当前，法院案多人少，送达时间要求短，受送达时间的制约，因此，也是近年来法院不主动选择支付令的原因之一。

　　（三）受债务人滥用异议权的制约。在欧美发达国家普遍适用的督促程序是基于国民有较高的诚信度的基础上，债务人对于争议不大的债权请求权很少提出异议，使督促程序在司法实践中发挥巨大的作用，而我国受国民诚信度不高的因素制约，加上市场经济体制不够成熟，在司法实践中大多债务人为达到其种种目的都提出异议，滥用异议权，导致督促程序的使用效果不佳。

　　（四）受法官时间、精力的制约。债权人提出申请后，法院应当在五日内通知债权人是否受理。法院受理申请后，要对债权人提供的事实、证据进行审查，对债权债务关系明确、合法的，要在受理之日起十五日内向债务人发出支付令，如债务人提出异议导致督查程序终结则之前的工作等于白做，实践中这种情况占大多数。目前，防城港市法院案多人少，法官平时忙于开庭、合议、写判决书，还要应付许许多多的行政事务，时间精力有限，故也不愿意当事人申请支付令。

　　（五）受考评指标的制约。根据现行的司法统计方式，支付令案件并不计入普通诉讼案件数，审理再多也体现不出工作成果。其次，支付令案件多为债权类案件，部分案件案情相对简单，相对比较容易调解，大多数法官都会宁愿选择将此类案件转为普通诉讼案件，调解结案，因为调解率是近年来法院绩效考评的主要指标，调解率越高越好，因此，目前的考评机制是导致法官不愿意选择多办理支付令案件的原因。

　　（六）受申请支付令受理费的制约。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第132条：“依照民事诉讼法第一百九十一条的规定向人民法院申请支付令的，每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结的，申请费由申请人负担；债务人未提出异议的，申请费由债务人负担”。而2007年04月01日开始实施的《诉讼费用交纳办法》第十四条规定“依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。”申请支付令收费标准相应提高了，案件标的越大，意味着债权人需要缴纳的受理费也越多，承担的风险也就越高。在审判实践中，债务人大多会在法定期限内提出异议，容易导致发出的支付令失效，而申请人想维权还是要通过诉讼的方式进行。自2008年起至2015年10月止，防城港市法院共受理支付令案件18件，约占2007年受理支付令案件的1/2；与2006年受理支付令案件数基本持平；约占2005年受理支付令案件的1/3，由此可见，2007年《诉讼费用交纳办法》实施后，使用支付令的数量急剧减少，其中有部分原因也是债权人为少花冤枉钱、少走弯路，选择直接走诉讼程序，而不选择督促程序，这也是近年来向法院申请支付令少的原因之一。

　　三、探索改善、解决防城港市支付令使用现状的办法

　　2006年至今近十年来，防城港市法院涉债权债务纠纷案件约有5962件，但实际使用支付令的仅69件，仅占到涉债权债务纠纷案件的1.16%。如何充分发挥支付令手续简便、效率高的优越性，解决案多人少的突出矛盾，真正达到减缓法院诉讼压力的效果，应着重从以下几方面进行：

　　（一）加大宣传力度，正确分流引导，提高支付令申请成功率。法院要加大督促程序的宣传力度，对支付令申请条件、程序等进行宣传，引导当事人通过督促程序快速化解矛盾。首先，在立案阶段要把好立案建议关，法官在立案审查时对符合申请支付令条件的案件做好支付令的宣传、引导、分流工作，建议当事人以支付令的形式申请办理；其次，通过媒体、公告栏等形式发布关于申请支付令的成功案例，引导当事人自觉选择申请支付令；第三，加大支付令案件的执行力度，进一步体现督促程序的“快速”效果。

　　（二）完善督促程序的操作流程。督促程序是一种特别程序，它是通过非诉的方式解决诉的问题，因此它具有很多诉的性质，我们可以借鉴诉的规定对督促程序加以完善。首先，确立异议证据制度。现行的督促程序，对于异议人提出异议的仅进行形式审查，只要提出书面异议即可，容易导致异议滥用，应当要求异议人在提出书面异议的同时也要提供相关证据，但对证据真实性、客观性和关联性可不予以实质性审查；其次，确立异议审查回避制度。异议人提出异议时，有权知道异议审查人，异议人认为异议审查人有符合《民事诉讼法》第45条规定的回避情形的，可以申请异议审查人回避，关于回避的确定可以参照诉的规定予以确立；第三，确立支付令错误救济制度。最高人民法院关于适用督促程序若干问题第11条，赋予了法院院长对确有错误的支付令提起重新审查的权利，同时也应赋予债务人对已经生效的支付令提起重新审查的权利。

　　（三）提高法官司法能力水平。法院受理债权人提出申请后，法官必须在十五日内对债权人提供的事实、证据进行审查，并向债务人发出支付令。新旧支付令的审查方式和标准均有不同，之前对支付令的审查只是形式上的审查，现在要对事实和证据进行审查，在被申请人不到庭的情况下为保证不出现差错，对法官的能力、水平要求相对要高。例如，东兴市沿边、沿海，地理位置特殊，过去的十年间走私犯罪较为猖獗，近年来，在全市严打走私行动的高压态势下，大批依托该产业的老板纷纷撤离，许多人身上背负着债务、银行贷款、民间借贷案件，而这些案件中有些因走私、放高利贷等违法行为产生的违法所得，法官要根据债权人提交的事实、证据材料查明案件事实，因此，法官必须提高司法能力水平。

　　（四）建立针对滥用异议权者的评价和惩戒机制。支付令的适用有赖于良好的司法环境以及当事人的诚信度，为杜绝滥用异议权的情况，除法院严格审查外，应将经法院裁定驳回提出异议权者的个人诚信度纳入即将建立的国家信用体系中，与金融、交通违章、税收缴纳等信用信息建立统一平台，对其诚信评级进行评价，将会对其日常生活或者从事金融贷款、工商注册等商务行为造成约束和影响，对此，也应在法院送达支付令时向债务人进行风险告知，使其在行使异议权时更加慎重。